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历史上的公共租赁房

时间:2021-01-12    点击: 次    来源:不详    作者:佚名 - 小 + 大

吴钩

北宋时,东京左右厢店宅务管理的公租房可以供应大约10%的东京人口居住,再加上私人的租赁房、其他政府部门 (如国子监、汴河堤岸司等) 经营的公租房,东京城内外约有半数人口是租房居住的。

包括北京、上海、广州在内的多个城市都发布了“发展公共租赁住房市场”的规划,在楼价高企不下的情势下,我们不妨预期:公共租赁房的扩大供应,应该可以满足一部分暂时购买不了商品房的城市人口的居住需求,缓解当前紧张的住房供需矛盾。

从世界范围的经验来看,一个城市的规模越大,经济越繁荣,人口流动越频繁,那么这个城市的房屋自住率也会越低,租住率则相应提高,比如,据美国国家人口普查局发布的2010年官方普查数据,美国居民的房屋自有率为 65.1% ,城市的房屋自有率仅为47.3% ,纽约市更是只有 33.0%。租房的门槛远远低于购房,更容易满足城市中低收入人口、流动人口以及年轻群体、单身群体的住房需求。因此,推进租赁房 (包括公共租赁房) 的建设可谓顺应了城市发展的历史方向。

从历史的经验来看,中国历史上正好有一个时期,公共租赁房市场非常活跃,可以为当下的公共租赁房建设提供借鉴。这个历史时期便是宋代。

众所周知,宋朝工商业繁荣,城市化率较高(按日本汉学家斯波义信的统计,南宋鼎盛时期的城市化率可能达到30%。作为对比,清代中叶的城市化率约为7%),东京开封府的城市人口超过100万,是当时世界上最大规模的超级大都市。据包伟民先生估算,北宋后期,东京市区的人口密度约为12000—13000人/平方公里,相当于今天的日本东京都。

人口密度如此之高的大城市,必定是寸土寸金,房价高不可攀。北宋前期,东京的一套豪宅少说也要上万贯,一套普通的住房也叫价上千贯;而到了北宋末期,豪宅的价格更是暴涨至数十万贯,以当时铜钱的购买力折算成人民币,少说也得5000万元以上。别说市井细民无力购房,就连宰相级别的高官,也不乏租房居住之人,有些薪俸较低的中下层官员,由于每月都要交房租,还成了“月光族”,比如有一位叫做章伯镇的京官就发过牢骚:“任京有两般日月:望月初,请料钱,觉日月长;到月终,供房钱,觉日月短。”

当然,话又得说回来,你要在开封府租间房子居住,还是挺方便的,因为北宋时,京师的租赁住房市场十分发达,不但有大量的民房出租,而且,宋政府也向市场提供了一大批公共租赁房,并成立了一个叫做“店宅务”的机构来管理公屋。

店宅务有点像现在的物业公司,主要负责公租房的招租、收租与维护。宋朝时,各个州郡几乎都建有公租房,设有店宅务,不过还是以京师的左右厢店宅务规模最大。从组织构架来看,左右厢店宅务置有“勾当店宅务”一员,相当于总经理;“勾押官”3—4员,相当于副总经理;“掠房钱亲事官”40—50名,相当于业务经理,主管招租与收租业务;另有“修造指挥”(维修工人)500人。

左右厢店宅务辖下的公共租赁房又有多少间呢?北宋天禧元年 (1017),京师店宅务名下共有23300间公租房;天圣三年 (1025),公屋数目增加到26100间;熙宁十年 (1077),店宅务辖下的公屋有14626间,别墅有164所,空地有654段。以东京常住人口20万户 (100万人)、每户需要住房一间计算 (古人说的一间房,不是指一个房间,而是指一开间),左右厢店宅务管理的公租房可以供应大约10%的东京人口居住。再加上私人的租赁房、其他政府部门(如国子监、汴河堤岸司等) 经营的公租房,北宋东京的租赁房市场是非常庞大的,据学者杨念群先生的估算,东京城内外约有半数人口是租房居住的。换言之,北宋东京的房屋自住率只有50%左右,接近于今日美国城市的水平。

剩下的问题是,那些生活在京城中下层的宋朝人是否支付得起租金。这需要先弄清楚两个问题:一是店宅务公屋的租金水平。这个问题有史料可考据。据 《宋会要辑稿》,天禧元年,左右厢店宅务名下的23300间公屋共收到租金140093 贯,计算一下,便可以知道平均日租金是17文钱左右;天圣三年,店宅务的26100间公屋共收到租金134629 贯,平均日租不足15文钱。由于15文钱只是平均数,肯定有一部分公屋的日租金实际上低于15文。这个租金水平,比当时东京私人房屋的租赁市场价大概要低得多。

接下来,我们还要弄清楚宋朝市民的收入水平。根据多份宋代日工价样本以及程民生教授的研究,宋代的一名中下层市民,不管是在官私手工业当雇工,还是给富贵人家当佣人,抑或是在城市摆个小摊做小生意,日收入基本上都在100—300文钱之间。而当时维持一名成年人基本温饱的日开支,大约是20文钱。每日15文钱上下的住房开支,相当于每天吃饭的费用,大致是市井细民日收入的十分之一,绝不算高。因此,从支付能力来看,他们是租得起店宅务公屋的。

此外,店宅务公屋的租户还可以享受到宋政府提供的一些优恤,包括:租金从承租日的第六天算起,前面五日免租金,是留给住户搬家、收拾物件的时间;一年下来,总有好几天可免纳房租,比如遇上大雪天气,或者是冬至、寒食等节日,朝廷通常会下诏蠲免房租;日租金15文钱以下的贫困住户,减免租金的机会还会更多一些;店宅务不能向租户加收房租,因亏损原因实在需要调整租金时,贫困户的房租还是不得提高;若是公屋需要拆迁,租户还可以获得若干“搬家钱”,补偿标准是同批拆迁私屋业主的一半。

店宅务公屋的租金低于市场价,显然会激励一部分人租赁公屋,再转租他人,当起“二房东”。为了防止出现这一弊病,宋政府给店宅务制订了一套完备的制度,这里我只介绍其中的几条:其一,店宅务的管理者、工作人员不得承租本务辖下的任何公屋;其二,已经在京師购置了物业的市民也不得承租店宅务公屋;其三,租户租赁公屋,必须是自家居住,不得转租给他人;其四,租户若购买了房屋,必须退还店宅务公屋;其五,租户承租与退租之时,都要核查身份,验明是否为同一人。

应该说,禁止公共租赁房的住户当“二房东”,是很合理的要求,今天的公租房制度也应当写入这样的禁约。

一千年前的政府,能够建成数以万计的公共租赁房投入市场,并形成一整套相当完备、周密的公租房制度,很不简单。

(选自《南都周刊》2017年第20期)endprint

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